2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年，城投編制系統(tǒng)性戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有利于明確公司發(fā)展方向，為城投決策“投不投”提供參考依據(jù)。城投可根據(jù)公司實際情況成立“十五五”戰(zhàn)略規(guī)劃小組或聘請第三方咨詢公司進行編制。統(tǒng)籌把握核心功能與核心競爭力、發(fā)展新質生產力與提升傳統(tǒng)生產力、高質量發(fā)展與高水平安全的關系，遵循“自上而下逐層分解”的邏輯，按照“戰(zhàn)略決定業(yè)務，業(yè)務決定流程，流程決定組織”的基本思路，堅持轉型發(fā)展，探索由“城投”向“產投”轉型、由建設城市向產業(yè)賦能。

城投作為地方城鄉(xiāng)建設與運營的主力軍、公共服務與保障的壓艙石、產業(yè)培育與發(fā)展的頂梁柱，在由“城投”向“產投”轉型、由建設城市向產業(yè)賦能發(fā)展的新時代要求下，立足資源稟賦、區(qū)域產業(yè)規(guī)劃：

向實體化轉型，摒棄傳統(tǒng)“融資工具”角色，轉向實體經營，重點布局先進制造業(yè)、數(shù)字化轉型、戰(zhàn)略性新興產業(yè)等領域，提升產業(yè)鏈現(xiàn)代化水平；

向產業(yè)化發(fā)展，圍繞區(qū)域產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)，成為城市開發(fā)運營商及產業(yè)生態(tài)構建者，例如，通過產業(yè)園區(qū)運營、產業(yè)基金引導、供應鏈整合等方式，推動產業(yè)集群化發(fā)展；

向市場化運營，推動政企分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，培育多元化盈利模式。例如，通過混改引入社會資本，優(yōu)化股權結構；探索資產證券化（ABS）、REITs等工具盤活存量資產，形成“資源-資產-資本”循環(huán)激活企業(yè)經營效能，實現(xiàn)從依賴“政府輸血”向自身“自我造血”的跨越。

城投應深入貫徹落實黨的二十屆三中全會關于國有資本“三個集中”的戰(zhàn)略部署，緊扣服務國家安全、國計民生及戰(zhàn)略性新興產業(yè)的轉型要求，立足功能定位與資源稟賦，重點布局城鄉(xiāng)重大建設運營、基本民生服務保障、新興產業(yè)培育發(fā)展三大核心領域，有條件的可拓展金融服務業(yè)務，將新基建、新產業(yè)作為突破方向，逐步從一般競爭性領域有序退出，轉向具有戰(zhàn)略引領性、民生保障性和產業(yè)帶動性的領域。

產業(yè)布局需統(tǒng)籌考量服務區(qū)域戰(zhàn)略的國企責任、市場發(fā)展空間與潛力、行業(yè)競爭格局與自身資源匹配度、產業(yè)周期特征及風險承受能力等關鍵要素，通過優(yōu)化國有資本配置，強化在基礎設施升級、民生服務提質、新興產業(yè)孵化等領域的戰(zhàn)略投入，實現(xiàn)從傳統(tǒng)建設主體向現(xiàn)代產業(yè)組織者的功能躍升。

（一）系統(tǒng)梳理投資管理政策指引

產業(yè)投資管理作為覆蓋全周期、多領域的系統(tǒng)性工作，其政策體系包含投資實施、過程監(jiān)管、容錯機制、問責制度等核心模塊。其中投資行為管理涵蓋內容最為繁雜，具體涉及投資方向、投資規(guī)模、投資方式、產權交易、風險防控及決策機制等多個方面。為強化城投投資行為的合規(guī)性，城望系統(tǒng)梳理了對外投資領域核心政策指引（如表1），形成覆蓋產業(yè)投資管理各維度的規(guī)范依據(jù)。

在產業(yè)投資管理工作中通過與政策精準匹配，可系統(tǒng)解決城投“投不投”“怎么投”以及“投后管”三大核心問題。同時，產業(yè)投資管理工作需要嚴格遵守程序合規(guī)，按照戰(zhàn)略規(guī)劃和產業(yè)投資管理的各項規(guī)定，把握好項目論證、方案審批、落地執(zhí)行等關鍵環(huán)節(jié)，切實履行對國有資產保值增值的責任擔當。

（二）建立動態(tài)政策響應機制

由于政策環(huán)境處于不斷變化之中，城投設立政策研究專項小組顯得尤為重要。該小組需實時追蹤國家、省市區(qū)產業(yè)政策、監(jiān)管要求及區(qū)域規(guī)劃變化，建立完善的政策預警與解讀機制。

當出現(xiàn)土地、環(huán)保等重大政策調整時，政策研究專項小組需啟動專項評估程序，運用定量與定性相結合的分析方法，全面評估政策變化對存量及擬投項目的影響。

根據(jù)評估結果，動態(tài)優(yōu)化投資策略，避免因政策滯后而引發(fā)合規(guī)風險。例如，在土地儲備新規(guī)出臺后，及時調整涉及土地相關的投資項目的融資模式和開發(fā)計劃；在隱性債務監(jiān)管升級后，對存量項目的融資結構進行重新梳理和整改，確保項目符合新的政策要求。

對于資源有限的城投企業(yè)，也可通過與第三方咨詢公司簽訂長期合作協(xié)議，借助專業(yè)機構在政策解讀、趨勢研判方面的經驗優(yōu)勢，實現(xiàn)政策信息的實時共享、深度剖析與精準應用，確保城投投資決策始終契合政策導向，規(guī)避因政策把握不足帶來的合規(guī)風險與投資偏差。

參考《中央企業(yè)全面風險管理指引》，圍繞風險管理內容，構建完整的“風險識別—評估—應對—監(jiān)督”全流程體系。風險管理基本流程（如圖1）包括：

參考《中央企業(yè)全面風險管理指引》，城投可根據(jù)戰(zhàn)略風險、財務風險、市場風險、運營風險和法律風險五大風險種類，識別可能發(fā)生的風險事件，形成《風險管理清單》（如表2），風險清單按照五大類別一級風險進行列舉，形成具體的二級風險。對《風險管理清單》風險因素進行評價，根據(jù)評價結果劃分風險承受標準，就投資各個流程進行風險排序，通過風險排序影響程度，針對性地提出風控措施和解決方案。

具備條件的城投可建立風險管理三道防線，即各有關職能部門和業(yè)務單位為第一道防線;風險管理職能部門和董事會下設的風險管理委員會為第二道防線;內部審計部門和董事會下設的審計委員會為第三道防線。

換句話說，可將“三道防線”視為由業(yè)務及職能部門、風險管理部門、監(jiān)督部門三個主體構成，業(yè)務及職能部門履行建立健全業(yè)務風險管理制度和流程、開展風險識別評估、編制風險清單和應對預案、定期梳理風險、及時報告風險和開展應對處置等職能；風險管理部門負責組織起草風險管理基本制度和工作報告等、組織風險合規(guī)審查、處理違規(guī)事件以及組織合規(guī)培訓等；監(jiān)督部門則負責在職權范圍內對風險合規(guī)要求落實情況進行監(jiān)督，對違規(guī)行為進行調查并開展責任追究。

制度體系是城投規(guī)范高效運行的核心支撐。建議各層級城投以出資人發(fā)布的投資監(jiān)督管理辦法為基礎，構建“1+N”投資管理制度體系（表3）?！?”即《公司投資管理辦法》，根據(jù)各作為統(tǒng)領性制度，明確投資管理基本原則、組織架構與權責邊界。

一是建議各層級城投以出資人發(fā)布的投資監(jiān)督管理辦法為基礎，制定適用于城投自身的投資管理辦法。以央企、山東省屬國企以及濟南市屬國企為例（表4），對比發(fā)現(xiàn)不同層級國企的投資管理制度編制要求不盡相同。

二是建議按照總則、投資事前管理、投資事中管理、投資事后管理、投資風險管理、附則的順序編制《公司投資管理辦法》，并根據(jù)相應的投資監(jiān)督管理辦法增添相應內容。

圖2：投資管理流程圖（示例）

厘清城投自主決策權限，推動各治理主體的權利責任和義務落實到位。堅持權責事項“不空白、不重復、不交叉”的原則，建議編制“事項范圍+權責邊界+事項標準”的對外投資決策清單，全面覆蓋對外投資決策事項、授權管理、決策流程等方面。根據(jù)授權放權事項、上收事項、向下授權事項類型，審慎合理確定城投投資決策權限。

聚焦產業(yè)投資戰(zhàn)略布局與業(yè)務發(fā)展需求，深入開展人才需求調研，結合企業(yè)轉型升級方向，精準繪制投資人才需求圖譜。針對戰(zhàn)略規(guī)劃、資本運作、行業(yè)研究等關鍵崗位，實施“專業(yè)人才引進計劃”，通過市場化選聘、獵頭服務等渠道，靶向引進具有投資機構、知名企業(yè)豐富實戰(zhàn)經驗的人才。

圍繞新能源、數(shù)字經濟、戰(zhàn)略性新興產業(yè)等重點領域，深化與重點高校、科研院所的產學研合作，建立定向人才輸送機制，吸引具備前沿技術知識與創(chuàng)新能力的專業(yè)人才。

同步優(yōu)化人才引進政策，完善配套保障體系。設立專項人才補貼，對高層次人才給予安家費等資金支持；提供人才公寓、子女入學等生活保障，解決人才后顧之憂。探索實施項目跟投、股權期權激勵等中長期激勵措施，增強人才與企業(yè)發(fā)展的利益綁定，形成“以才引才、以才聚才”的良好生態(tài)，為產業(yè)投資注入強勁動能。

把握好“搭梯子、貫通道、立標準、設路徑、供支撐、配機制”六大環(huán)節(jié)，構建分層分類的人才培養(yǎng)體系：

針對新入職員工，開展“入職集訓+導師帶徒”雙軌制培養(yǎng)。通過集中培訓，幫助其快速掌握投資業(yè)務基礎知識、公司規(guī)章制度及企業(yè)文化；安排資深員工作為導師，進行“一對一”實踐指導，助力新員工盡快融入團隊、提升業(yè)務能力。對于骨干員工，開設“產業(yè)投資高級研修班”，邀請行業(yè)專家、企業(yè)高管開展專題授課，組織參與行業(yè)峰會、標桿企業(yè)參訪交流活動，拓寬戰(zhàn)略視野，提升專業(yè)水平。

針對管理人才，實施“卓越領航計劃”，實施進修學習，參與重大投資項目歷練，強化戰(zhàn)略決策、團隊管理與資源整合能力。

同時，搭建內部知識共享平臺，定期舉辦投資案例研討會、政策解讀會、經驗交流會等活動，促進知識經驗傳承，為企業(yè)持續(xù)發(fā)展儲備人才力量。

構建規(guī)范化、科學化的人力資源管理體系，夯實人才發(fā)展制度基礎。圍繞招聘錄用、培訓開發(fā)、薪酬福利、晉升退出等核心模塊，制定完善覆蓋人才全生命周期的管理制度，確保人力資源管理各環(huán)節(jié)有章可循、規(guī)范有序。定期開展職業(yè)規(guī)劃輔導，結合員工個人發(fā)展意愿與企業(yè)戰(zhàn)略需求，為員工量身定制職業(yè)發(fā)展路徑。

優(yōu)化績效考核體系，以企業(yè)戰(zhàn)略目標為導向，科學分解部門與崗位KPI指標，采用定量與定性相結合、短期與長期相銜接的評估方式，引入360度多維評價機制，全面、客觀、公正地評價員工工作表現(xiàn)。強化績效考核結果應用，建立考核結果與薪酬激勵、職務晉升、評先評優(yōu)、培訓發(fā)展的聯(lián)動機制，對業(yè)績突出的團隊和個人給予表彰獎勵、優(yōu)先晉升機會；對未能達標的進行誡勉談話、崗位調整或針對性培訓，充分激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

深入開展崗位分析工作，通過工作流程梳理、崗位價值評估，明確各崗位的職責范圍、工作內容、任職資格等要求，精準繪制“崗位畫像”。

同時，結合員工專業(yè)技能、工作經驗、職業(yè)素養(yǎng)等要素，建立員工能力素質模型，形成“人才畫像”，實現(xiàn)崗位需求與人才供給的精準匹配。在此基礎上，建立優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)庫，對表現(xiàn)突出、潛力較大的員工進行重點培養(yǎng)，為企業(yè)發(fā)展儲備后備力量。

建立動態(tài)人崗匹配機制，打破崗位固化限制，通過輪崗實踐、項目制工作等方式，為員工提供多崗位鍛煉機會，拓寬員工職業(yè)發(fā)展空間，提升員工綜合能力。根據(jù)公司業(yè)務發(fā)展變化、員工能力提升情況，及時調整崗位設置與人員配置，實現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置與組織效能的持續(xù)提升，確保人盡其才、才盡其用，為城投產業(yè)投資業(yè)務發(fā)展提供堅實的人力保障。

潮涌東方，風勁帆滿。站在深化國企改革與培育新質生產力的歷史交匯點，我們篤信，在產業(yè)投資的壯闊新征程中，城投將化身為培育新質生產力的尖兵、驅動產業(yè)轉型升級的中流砥柱，在戰(zhàn)略性新興產業(yè)的星辰大海中錨定航向，在未來產業(yè)的創(chuàng)新沃土上深耕細作。城望始終愿做城投最可靠的同行者，以智慧為筆，以經驗為墨，助力城投描繪創(chuàng)新發(fā)展的宏偉畫卷，書寫國有資本保值增值與高質量發(fā)展交相輝映的壯麗詩篇。向充滿無限可能的星辰彼岸破浪前行，共赴這場產業(yè)變革的壯麗征途。