來源：國資動態(tài)

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕36號)，要進(jìn)一步健全“各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”國有企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)。簡單歸納一下，健全的法人治理結(jié)構(gòu)就是股東會(出資人)、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會、黨組織等治理主體在各自的職責(zé)邊界范圍內(nèi)充分履職，既相互支持協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，同時又能相互監(jiān)督有效制衡。

董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位，在公司“委托--代理”的鏈條中處于中間環(huán)節(jié)。既是所有權(quán)(股東會)的代理人，又是經(jīng)營管理(經(jīng)理層)的委托人，是鏈接出資人和經(jīng)營管理者的重要紐帶，是體現(xiàn)出資人意志的制度依托。董事會作為企業(yè)的決策機(jī)構(gòu)，由股東會(出資人)產(chǎn)生，向股東會(出資人)負(fù)責(zé)，發(fā)揮“定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)”的核心決策職能。這就要區(qū)別于股東會(出資人)權(quán)力機(jī)構(gòu)的角色定位，同時區(qū)別于經(jīng)理層作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)“謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”的職能，黨組織“把方向、管大局、促落實(shí)”的政治核心職能，以及監(jiān)事會的監(jiān)督職能。

《公司法》以及國企改革指導(dǎo)意見等制度層面對各治理主體的權(quán)責(zé)邊界以及董事會核心定位是明確的。但在實(shí)踐中，董事會核心作用發(fā)揮依然存在各種問題，比如:在董事會成員和經(jīng)理層高度重合的國有企業(yè)，董事會事無巨細(xì)、大包大攬，董事會與經(jīng)理層的職責(zé)邊界不清晰，董事會長期處于“越權(quán)”狀態(tài);而在外部董事占多數(shù)的國有企業(yè)，往往又是經(jīng)理層在倒逼董事會履職，董事會僅扮演了一個完善決策程序的角色。另外，各治理主體相互掣肘的情況時有發(fā)生，比如公司經(jīng)營管理中涉及的制度文件、投資決策事項(xiàng)、人事任免、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等事項(xiàng)，不確定應(yīng)當(dāng)由哪個治理主體作出決策，按照什么程序決策。諸如此類問題，一方面需要建立健全董事會建設(shè)運(yùn)行的制度體系。另一方面，董事會工作機(jī)構(gòu)(董事會秘書、董事會辦公室等)要主動溝通、積極作為。

董事會作為議事機(jī)構(gòu)，其決策職能的發(fā)揮依賴于董事的結(jié)構(gòu)和每一位董事的履職能力。優(yōu)化董事結(jié)構(gòu)是董事會建設(shè)的首要問題，關(guān)鍵是要解決董事會人數(shù)、外部董事的比例、職工董事等問題。

1、關(guān)于董事會人數(shù)。現(xiàn)行《公司法》第四十四條規(guī)定:有限責(zé)任公司設(shè)董事會，其成員為三人至十三人;但是，本法第五十條另有規(guī)定的除外。已經(jīng)公布征求意見稿的《公司法》修訂草案刪除了董事會人數(shù)的上限。另根據(jù)中共甘肅省委甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《省屬國有企業(yè)規(guī)范董事會建設(shè)實(shí)施方案》的規(guī)定，省屬國有獨(dú)資、全資公司中，大型商業(yè)類企業(yè)董事會原則上設(shè)9人，其他企業(yè)原則上設(shè)7人?？梢?，董事會人數(shù)首先是3人以上的奇數(shù)，具體人數(shù)的設(shè)定要綜合考慮股東結(jié)構(gòu)、公司的行業(yè)劃分(商業(yè)類或公益類)，公司的類型(投資公司、運(yùn)營公司或產(chǎn)業(yè)公司)，公司的主業(yè)以及非主業(yè)比例，公司經(jīng)營規(guī)模(資產(chǎn)負(fù)債、員工數(shù)量)等因素確定，實(shí)踐中5人、7人、9人較為常見。

需要提及的是，由于董事會采用“一人一票”的表決方式，一般事項(xiàng)通常采用過半數(shù)通過，特別重大事項(xiàng)采用三分之二通過。實(shí)踐中，董事會人數(shù)的確定往往過于隨意，造成公司在后期決策過程中的“失控”與“僵局”。因此，尤其是在股東人數(shù)較多，投資主體多元化的國有企業(yè)，在確定董事會人數(shù)時，要根據(jù)股東的股權(quán)比例、股東委派的董事席位、董事會的議事范圍以及表決比例等，進(jìn)行相對精準(zhǔn)的“測算”，董事會人數(shù)和股東選派的董事席位往往會成為各方博弈的焦點(diǎn)。

2、關(guān)于外部董事。在國企改革的政策文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外部董事優(yōu)化組合”“外部董事占多數(shù)”“外部董事主要選配具有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管理、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、績效考核和薪酬管理經(jīng)驗(yàn)，或者具有法律、會計(jì)、金融、宏觀經(jīng)濟(jì)、資本運(yùn)營、科研開發(fā)等方面專業(yè)知識的人員”。那么對外部董事的政策要求是僅針對省屬一級企業(yè)還是包括各級子企業(yè)?如何定性外部董事?為什么要讓外部董事占多數(shù)?根據(jù)《省屬企業(yè)外部董事選聘和管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法適用于省政府國資委履行出資人職責(zé)的省屬企業(yè)外部董事。第三條規(guī)定，本辦法所稱外部董事，是指由省政府國資委依法聘任或推薦派出、由所任職省屬企業(yè)以外的人員擔(dān)任的董事，且在所任職企業(yè)不擔(dān)任董事和董事會專門委員會以外的其他職務(wù)，不負(fù)責(zé)公司執(zhí)行層的事務(wù)。從上述規(guī)定中不難看出，《管理辦法》僅針對省政府國資委履行出資人職責(zé)的省屬企業(yè)，似乎并未包含二級及以下子企業(yè)。筆者認(rèn)為，外部董事制度應(yīng)當(dāng)適用于各級國有企業(yè)，只不過在當(dāng)前階段，將各級各類國有企業(yè)外部董事管理上升為一個統(tǒng)一的制度文件的條件尚不成熟。如何認(rèn)定“外部董事”?《管理辦法》給出了“企業(yè)以外”、擔(dān)任的“職務(wù)”及“不負(fù)責(zé)公司執(zhí)行層的事務(wù)”等三個考慮因素?！捌髽I(yè)以外”的表述過于籠統(tǒng)，并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄕZ言，“職務(wù)”和“不負(fù)責(zé)公司執(zhí)行層的事務(wù)”又無法全部囊括。所以，實(shí)踐中常常會出現(xiàn)外部董事身份之爭。筆者認(rèn)為，可以從勞動人事關(guān)系、薪酬發(fā)放、是否受公司管理制度的約束以及承擔(dān)的工作職責(zé)范圍等方面來綜合考量。要求“外部董事占多數(shù)”的制度初衷是為了體現(xiàn)董事會的相對超脫地位，提高決策的獨(dú)立性、科學(xué)性以及專業(yè)互補(bǔ)性。然而實(shí)踐中尤其是股東結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的國有企業(yè)，股東在選派外部董事時往往是為了解決股東單位人員職級待遇問題，并未實(shí)際考慮董事會的專業(yè)結(jié)構(gòu)需求。另外，二級及以下外部董事制度設(shè)計(jì)、外部董事薪酬與激勵機(jī)制、外部董事評價與責(zé)任追究等一系列問題仍需進(jìn)一步探索和完善，關(guān)于職工董事，不同于外部董事制度，職工董事的設(shè)立屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定?，F(xiàn)行《公司法》第四十四條第二款規(guī)定，兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設(shè)立的有限責(zé)任公司，其董事會成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表;其他有限責(zé)任公司董事會成員中可以有公司可以有職工代表。董事會中的職工代表由公司職工通過職土代表大會或者其他形式民主選舉產(chǎn)生。第六十七條規(guī)定，國有獨(dú)資公司設(shè)董事會，依照本法第四十六條、第六十六條的規(guī)定行使職權(quán)。董事每屆任期不得超過三年。董事會成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表。董事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派;但是，董事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產(chǎn)生。第一百零八條規(guī)定，股份有限公司設(shè)董事會，其成員為五人至十九人。董事會成員中可以有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產(chǎn)生。另根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第二十二條第二款規(guī)定，國家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。再根據(jù)《省屬國有企業(yè)職工事職工監(jiān)事管理辦法》，國有獨(dú)資公司、國有控股公司董事會成員中，應(yīng)當(dāng)有一名職工代表。

根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)設(shè)立職工董事的情形包括三類:

一是兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設(shè)立的國有全資有限責(zé)任公司；

二是國有獨(dú)資公司；

三是國有控股公司。

前兩類是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，第三類是國企監(jiān)管文件的要求，其余的有限責(zé)任公司和股份有限公司均屬于可以設(shè)立職工董事的情形。職工董事的制度設(shè)計(jì)是職工源頭參與公司決策和監(jiān)督的的民主管理機(jī)制，主要是為了代表職工利益、反映職工合理訴求、維護(hù)職工和公司合法權(quán)益，尤其是在涉及職工切身利益的企業(yè)改制、薪酬績效、員工管理等決策事項(xiàng)中，職工董事應(yīng)當(dāng)大膽履職，充分表達(dá)職工的訴求。實(shí)踐中，職工董事往往是從企業(yè)內(nèi)部董事中指定一名，履行職代會選舉程序以符合法律的規(guī)定和國企監(jiān)管的要求，并未切實(shí)發(fā)揮職工董事應(yīng)有的職能。

1、關(guān)于董事會各專門委員會。各地國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)紛紛出臺了所屬國有企業(yè)董事會各專門委員會議事規(guī)則指引，明確了各專門委員會的人員組成、職責(zé)范圍、議事決策程序等。這里需要說明的是各專門委員會的法律地位，根據(jù)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺的董事會各專門委員會的議事規(guī)則指引，各專門委員會主要是對公司的重大決策提出審議、評價和咨詢意見，為董事會決策提供建議。在公司治理結(jié)構(gòu)中，屬于董事會的內(nèi)部決策輔助機(jī)構(gòu)，并非嚴(yán)格意義上獨(dú)立的公司治理主體，不能以自己的名義對外作出決議。另外，為了更好的發(fā)揮各專門委員會的專業(yè)能力，議事規(guī)則指引對專委會的委員的身份提出明確要求，比如:薪酬與考核委員會、審計(jì)委員會的委員一般全部都是外部董事，戰(zhàn)略投資委員會主任委員由董事長擔(dān)任。

2、關(guān)于董事會辦事機(jī)構(gòu)。現(xiàn)行《公司法》第一百二十三條規(guī)定，上市公司設(shè)董事會秘書，負(fù)責(zé)公司股東大會和董事會會議的籌備、文件保管以及公司股東資料的管理，辦理信息披露事務(wù)等事宜。這是《公司法》層面對董事會機(jī)構(gòu)設(shè)置的唯一規(guī)定，且僅針對上市公司。國有企業(yè)董事會建設(shè)制度文件充分借鑒了上市公司董事會的這一做法，將這一制度設(shè)計(jì)引入國有企業(yè)。實(shí)踐中，尤其是機(jī)構(gòu)設(shè)置還在完善過程中的國有企業(yè)，為了精簡機(jī)構(gòu)，往往不單設(shè)董事會秘書，由公司辦公室主任兼任，也不單設(shè)董事會辦公室，由公司辦公室具體負(fù)責(zé)。這種兼任的機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然有一定的現(xiàn)實(shí)需要，但是，董事會辦事機(jī)構(gòu)一般要承擔(dān)董事會決議的督辦與評價等相關(guān)工作，對經(jīng)理層等執(zhí)行層面的工作人員負(fù)有一定的監(jiān)督職能，兼任的機(jī)構(gòu)設(shè)置勢必引發(fā)“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”之嫌。

董事會議案的管理

根據(jù)《省屬國有企業(yè)董事會議案管理辦法》，董事會議案是指需經(jīng)公司董事會、股東大會審議批準(zhǔn)后執(zhí)行的事項(xiàng)。董事會議案是董事會運(yùn)行的基礎(chǔ)性文件。董事會議案管理主要包括:議案的提出主體，議案的分類和具體要求，議案的申請及審核流程，議案的歸檔管理等。董事會秘書及董事會辦公室主要負(fù)責(zé)議案的管理工作，高質(zhì)量的議案管理工作是董事會科學(xué)決策的基礎(chǔ)。這就要求議案承辦單位不但要明確議案管理的具體工作流程，更要在議案的識別與審核上下功夫，關(guān)鍵點(diǎn)是要根據(jù)《公司法》《公司章程》、股東會董事會議事規(guī)則以及公司內(nèi)控管理制度，在對議案進(jìn)行研判的基礎(chǔ)上，提出審核意見，完善議案附件材料，明確議案辦理流程。

董事會決議的督辦執(zhí)行

董事會決議是董事會決策職能的體現(xiàn)，是董事會意志的載體，但是任何決議均不能僅停留在決議文件上，執(zhí)行落實(shí)是關(guān)鍵。董事會屬會議議事機(jī)構(gòu)，決策完成后即處于閉會狀態(tài)，日常執(zhí)行層面的工作均由經(jīng)理層來完成，經(jīng)理層作為公司執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著董事會決議執(zhí)行落實(shí)的重要使命。這就需要建立健全董事會決議檢查督辦的制度體系，確保董事會決議通過強(qiáng)有力的貫徹執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的生產(chǎn)力。根據(jù)《省屬國有企業(yè)董事會決議檢查督辦辦法》，董事會決議是指公司董事會會議通過的所有決議以及董事會決策后上報(bào)股東會審議通過的決議，以及形成的會議紀(jì)要(以下統(tǒng)稱“董事會決議”)。董事會決議檢查督辦是指對董事會和股東會所通過決議的執(zhí)行情況的跟蹤、監(jiān)督、檢查和督辦。董事會辦公室是董事會決議落實(shí)日常管理的部門，對董事會決議內(nèi)容進(jìn)行任務(wù)分解，建立臺賬進(jìn)行常態(tài)化管理，定期或不定期的向董事長或董事會反饋。董事會對決議落實(shí)情況進(jìn)行評價，并作為董事會對總經(jīng)理的年度考核的重要依據(jù)。