城市更新專題丨十四五規(guī)劃背景下的新型城鎮(zhèn)化之路
國家“十四五”規(guī)劃明確提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。根據(jù)《政府工作報告》，“提升新型城鎮(zhèn)化質量”列入今年工作重點之一，明確“縣域是重要發(fā)力點”。國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)展改革委”）在日前印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（以下簡稱“《2022年重點任務》”）中指出，在優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)上，“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。展望未來，區(qū)、縣域發(fā)展必須要通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興并舉，扛起新型城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場、鄉(xiāng)村振興主陣地的“雙重擔當”，不斷加強補短板的力度，逐步夯實縣域產業(yè)基礎，推動綠色生產生活生態(tài)方式轉變，改善人居環(huán)境，提升居民幸福感。
一 新時期新型城鎮(zhèn)化特點
（一）縣域經濟發(fā)展動能有望進一步提升
（二）城市更新成為城市發(fā)展“新動能”
有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進無障礙環(huán)境建設和適老化改造。健全常住地提供基本公共服務制度。加強縣城基礎設施建設。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中做好歷史文化保護傳承。要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民生活質量。在“提質時代”，“城市更新”成為各地發(fā)力新時代城市發(fā)展的關鍵領域。步入2022年，多地將城市更新寫入地方政府工作報告，城市更新也成為重點項目投資熱點，此次的政府工作報告中也再次強調了有序推進城市更新工作。
對于區(qū)縣域城市而言，要逐步實現(xiàn)從“城市建設”到“城市更新”的過渡，有效突破城市建設中的土地增量“瓶頸”制約，打造宜居宜業(yè)的城市?？h域城市的城市更新要重點抓好以下三大領域：一是通過城市再造，補“里子”修“面子”，配齊城市空間功能；二是通過文化傳承，延續(xù)城市人文；三是通過產業(yè)升級，煥發(fā)城市發(fā)展新動能。
（三）多地政府加碼支持縣域經濟發(fā)展的政策
各地區(qū)陸續(xù)發(fā)布《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》，對推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化作出相關工作部署，且多地政府在規(guī)劃中對于強化和支持縣域經濟發(fā)展加以明確，如湖北省提出規(guī)范推進政府和社會資本合作（PPP），用好政府債券資金，推動金融機構進一步下放授信審批權限，擴大縣域金融信貸規(guī)模，加大對縣城基本公共服務、市政基礎設施、人居環(huán)境建設等方面的投入；發(fā)揮國家縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范縣引領作用，統(tǒng)籌頂層設計、項目建設與制度創(chuàng)新，完善政策支持體系，分類推進縣城差異化發(fā)展，加快推進湖北省10個國家新型城鎮(zhèn)化示范縣創(chuàng)建。河南省提出引導縣域經濟特色化發(fā)展、推進“一縣一省級開發(fā)區(qū)”建設、提升縣城綜合承載能力、深化縣域放權賦能改革推進縣城擴容提質；支持永城、林州、項城、長垣、新鄭、禹州、鞏義、固始、滎陽、鄧州等發(fā)展成為中等城市，發(fā)揮蘭考、鄢陵、新安、南樂、新鄭等5個全國縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范縣（市）帶動作用。安徽省同樣強調縣城的重要載體作用，提出分類推進縣城城鎮(zhèn)化建設，推動有條件的縣城發(fā)展成為中小城市，規(guī)劃明確了大城市周邊的衛(wèi)星城市15個，支持肥西、肥東、長豐、懷遠、鳳陽、壽縣、鳳臺、濉溪、來安、全椒、懷寧、當涂、和縣、阜南、休寧，在產業(yè)發(fā)展、空間布局、設施建設、環(huán)境保護等方面與中心城市實現(xiàn)一體化發(fā)展，同時還將培育縣域中心城市31個，特色小城市13個。
二 新型城鎮(zhèn)化土地管理制度調整
（一）土地管理制度改革
2014年國家發(fā)改委印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，標志著中國城鎮(zhèn)化的思路發(fā)生了重大轉變，標志著中國城鎮(zhèn)化的思路發(fā)生了重大轉變，突出“以人為本”原則。土地管理制度對比來看，此前地方政府可低價征收農村土地，將其轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地后，作為工業(yè)用地用于發(fā)展產業(yè)，或者是作為住宅用地、商業(yè)用地用于招拍掛，地方政府能夠獲得持續(xù)的稅收收入，或者是一次性的巨額土地出讓金收入。更重要的是，由于地方政府可以控制土地供應，城市地價多數(shù)時候是上漲的，這使得土地成為很好的抵押品，地方政府借助融資平臺獲得抵押融資后，將一部分資金用來搞城市基礎設施建設，保障土地繼續(xù)升值，形成了一套完整的土地財政運作模式。在這一模式下，土地所創(chuàng)造的收入，絕大多數(shù)流向了城市。
政策改革后，土地管理制度大的改革方向是保障農民權益和優(yōu)化土地資源空間配置，以此增加農民的土地收益。2019年《土地管理法》重新修訂，限制政府濫用征地權的同時，也提高了征收補償標準，此外還允許集體經營性建設用地入市，打破了地方政府在土地一級市場上的壟斷權。2020年開始加快了優(yōu)化土地資源國土空間配置的改革，允許省級政府在轄區(qū)內自行分配城鄉(xiāng)建設用地指標，與此同時還探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制。這些改革措施的目的，簡單來說就是讓城鄉(xiāng)建設用地指標和人口的流動方向一致，包括從人口凈流出的低線城市向人口凈流入城市尤其是省會城市轉移，從中西部向東部轉移，最大化城鄉(xiāng)建設用地指標的使用效率。土地資源國土空間優(yōu)化，有助于控制房價上漲和改善建設用地指標流出地區(qū)的財政收入。舉個簡單的例子來理解，假設有一畝建設用地指標從西部某縣流轉到上海，在不增加全國總建設用地指標的情況下，地價昂貴的上海可獲得額外的建設用地（有助于控房價），而西部某縣能夠得到建設用地指標的轉讓收入。
（二）土地出讓金征收管理改革
2021年5月，財政部發(fā)布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號），提出將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。國有土地使用權出讓收入（以下簡稱“土地出讓金”）是地方政府的重要財政收入來源，對于平衡地方財政收支、穩(wěn)定城投公司生產經營等具有重要作用。因此，本次土地出讓金劃轉改革也受到了市場的廣泛關注。改革焦點如下：
1. 土地財政“收款人”的角色轉變
根據(jù)《通知》的有關規(guī)定，土地財政的“收款人”將從此前的自然資源部門轉為稅務部門。在《通知》出臺前，我國按照2006年頒布的《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號，以下簡稱《管理辦法》）實施土地出讓收入征收管理。該《管理辦法》明確提出，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由國土資源部門負責具體征收。國土資源部門首先與國有土地競買人簽訂土地出讓合同，隨后國有土地競買人需按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫，并由國土資源部門和財政部門確認后核發(fā)土地使用證。根據(jù)《通知》的安排，未來土地出讓收入需劃轉稅務部門征收。具體來看，土地出讓收入的實現(xiàn)仍然需由自然資源部門負責簽訂合同，但在相關信息報送給稅務部門后，由稅務部門負責向土地競買人征收款項，其余相關部門則需配合做好信息傳遞和材料交接工作。
2.土地出讓金的歸屬權維持不變
盡管土地出讓金的征收環(huán)節(jié)有所改變，但其歸屬權并未發(fā)生變化，國有土地使用權出讓收入仍屬于地方收入并全額納入地方政府性基金預算管理。《通知》明確表示，除本通知規(guī)定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)2006年頒布的《管理辦法》，目前我國土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。因此，本次征收劃轉僅僅改變了土地出讓金進入國庫的流程，但并不會對地方財權造成實質性影響，同時也不會改變當前地方與中央的財力格局。
3.加速城投公司規(guī)范化轉型
土地出讓金劃轉將減少城投公司非市場化拿地現(xiàn)象，同時也將推動城投公司整合轉型進程。目前，部分地方政府存在通過返還城投一級招拍掛所支付的土地出讓金，向城投公司違規(guī)注入資產的情況。同時，部分城投公司通過土地質押來迅速擴大自身資產規(guī)模，這既導致地方政府財政收入的虛增，又加大了城投公司債務負擔以及地方政府隱性債務風險。隨著土地出讓收入劃轉至稅務部門征收，政府違規(guī)返還土地出讓金的情況將大幅減少，城投公司通過購地方式無序擴張的局面將得到有效控制。新政意味著土地出讓收支管理更加規(guī)范。一方面，城投公司需要足額、按時繳納土地出讓金；另一方面，政府違規(guī)返還土地出讓金的情況將大幅減少。因此，城投公司以購地+返還形式“虛增”資產的難度將明顯加大，從而將影響城投公司資產規(guī)模和資產流動性，對城投公司的“非市場化拿地”帶來強烈沖擊，切斷近年來日益膨脹的城投“拿地-返還-融資”鏈條。
對此，城投公司要積極應對，一是要加強一級土地整理，聯(lián)動房地產二級市場；二是要市場化方式裝資產、做大規(guī)模，提升信用評級，進入資本一級市場；三是要加快投融資體制改革，優(yōu)化結構、轉型做實，從過去單純的政府投資延伸功能向社會化投資運營功能轉變。
三 “十四五”時期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路
（一）產業(yè)升級培育內生動力
推動縣域城鎮(zhèn)化，需要培育縣城內生增長動力和“造血”能力，推動縣域經濟的發(fā)展。當前，工業(yè)正在成為縣域經濟發(fā)展的重要引擎，部分正在進行產業(yè)轉型升級的縣城，已經將新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化相結合。2020年，國家發(fā)展改革委提出要支持120個縣城建設示范地區(qū)率先推動縣城補短板強弱項，這120個示范縣分布在全國24個省份。《2022年重點任務》則進一步指出，要支持20個縣城產業(yè)轉型升級示范園區(qū)建設。
地處浙江省西北部的湖州市長興縣便是120個示范縣之一。2022年長興縣《政府工作報告》顯示，2021年，長興縣的地區(qū)生產總值801.4億元，規(guī)模以上工業(yè)產值突破1500億元。2016年～2021年，長興縣簽約的億元以上的項目達到585個，其中百億級重特大項目達3個。與此同時，長興縣同時也承載了產業(yè)轉型升級示范的重要任務?！墩憬￠L興縣國家級產業(yè)轉型升級示范園區(qū)建設方案》指出，要以轉型升級構筑“1+4”產業(yè)新體系。即1條智能汽車及關鍵零部件標志性產業(yè)鏈，以及新能源、智能裝備、數(shù)字產業(yè)、生物醫(yī)藥4個戰(zhàn)略性新興產業(yè)。長興縣縣長朱偉曾透露，目前該產業(yè)體系已經初步培育形成。示范園區(qū)的核心便是該縣的國家級經濟技術開發(fā)區(qū)——長興經濟技術開發(fā)區(qū)。位于該區(qū)的浙江吉利控股集團旗下的長興生產基地以及自動變速器項目，已經成為推動長興縣加快形成千億級智能汽車產業(yè)集群的標志性項目。
（二）大力推進基礎設施建設
隨著新型城鎮(zhèn)化建設的深入，為促進農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，吸引更多企業(yè)進駐，縣城的公共服務設施、產業(yè)配套設施等建設項目也亟須推進。為了支持縣城建設的資金需求，《2022重要任務》強調，要統(tǒng)籌運用中央預算內投資、地方政府專項債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、開發(fā)性政策性及商業(yè)性金融機構信貸等資金，在不新增隱性債務前提下支持符合條件項目。
由浙江省溫州市代管的縣級市樂清市，是浙江省唯一入選國家發(fā)展改革委10個縣城建設直接聯(lián)系點之一的縣城。根據(jù)浙江省政府公布的《樂清市主要經濟指標季度綜報》顯示，2021年樂清市實現(xiàn)地區(qū)生產總值為1433.48億元，同比增長10.8%。樂清市人民政府市長戴旭強在作2022年《政府工作報告》時指出，2016年～2021年，公共配套持續(xù)完善，“建成樂清灣跨海大橋及連接線、甬臺溫高速公路復線、溫州繞城高速公路等一批外聯(lián)通道；建成大荊溪防洪一期、清江南岸標準塘加固等一批重點水利工程；優(yōu)化了公交路線208條，新建智能公交廊點580個；建成投用220千伏變電站2座、110千伏變電站7座和4.5兆瓦全省首個分布式儲能示范項目等?！?/p>
對于樂清市發(fā)展基礎設施建設的主要措施，國家發(fā)展改革委日前發(fā)文指出：“樂清市健全了投融資平臺，整合形成了樂清市交通水利投資集團、國有資本運營集團有限公司等平臺公司，參與縣城公共設施建設項目?！?/p>
而湖北省黃石市陽新縣同樣建立了多元化的投入機制。據(jù)國家發(fā)展改革委介紹，該縣城將中央預算內的投資資金、信貸資金、社會資金和外商投資資金進行了統(tǒng)籌。2021年，湖北省發(fā)布公告指出，陽新縣城鎮(zhèn)建設投資開發(fā)有限公司的8億元縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項債已注冊，這是湖北省第一只縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項債。彼時，國家發(fā)展改革委披露的公告顯示，所籌資金的5.6億元用于陽新縣城北農產品加工產業(yè)園項目，剩余2.4億元用于補充營運資金。
國家發(fā)展改革委在此前發(fā)布的《關于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》（以下簡稱“通知”）中指出，要求抓緊補上縣城城鎮(zhèn)化短板弱項，大力提升縣城公共設施和服務能力。在資金來源方面，縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持；在吸引社會資本投入方面，符合條件的縣城智慧化改造、產業(yè)平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券予以融資支持。
（三）以城鄉(xiāng)融合發(fā)展助力縣域全面轉型發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是推動縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個“輪子”。城鄉(xiāng)融合既是推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的前提和保障，也是縣域轉型發(fā)展的目標。據(jù)預測，到2035年中國城鎮(zhèn)化率為74.4%，到2050年城鎮(zhèn)化率將接近80%。伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進，中國城鎮(zhèn)規(guī)模增長出現(xiàn)了兩極化趨勢，縣域部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了相對衰落，這與鎮(zhèn)域平均規(guī)模較小、缺乏產業(yè)支撐與就業(yè)崗位、基礎設施與公共服務滯后、市管縣體制限制、農民進城落戶意愿降低等有關?？h城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，是驅動縣域經濟發(fā)展的增長極，且相較于一般的建制鎮(zhèn)，具有良好的發(fā)展基礎。為加快縣域城鎮(zhèn)化需按照城鄉(xiāng)人口分布結構調整村莊布局，優(yōu)化農村基礎設施和公共服務配置；進一步明確縣域和縣城的功能定位，實行差異化發(fā)展戰(zhàn)略；增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展；增強產業(yè)支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代產業(yè)體系；提高縣城的人口吸納能力和吸引力。縣域是推動城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元，其基本方向是實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能布局一體化、要素流動便利化、資源配置均衡化、產業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。
四 “十四五”時期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路
（一）把握補短板強弱項政策機遇
針對縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務、市政設施、產業(yè)配套等方面存在的短板，高層對此方面短板改進極其重視，2020年以來相關政策文件頻出，其中《通知》，為縣城推進新型城鎮(zhèn)化建設提供了指導性意見?！锻ㄖ芬蟾鞯貐^(qū)“因地制宜研究確定本地項目范疇”，對于市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，明確了公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業(yè)培育設施提質增效4大領域17項建設任務。
《通知》瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，聚力推進17項建設，并在次基礎上響應疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設施、醫(yī)療廢物集中處置設施建設，主要圍繞四個方面推進：公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業(yè)培育設施提質增效，詳細如下：
（二）用好項目配套建設資金
《通知》提出了三種資金配套措施：
1.加大財政資金支持
針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制?？h城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。
2.吸引社會資本投入
各地區(qū)要針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。
3.城鎮(zhèn)化專項債券
國家發(fā)改委還推出了縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券（以下簡稱“城鎮(zhèn)化專項債券2”）這一新的債券品種，并于2020年8月印發(fā)《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券發(fā)行指引的通知》（以下簡稱“《發(fā)行指引》”），旨在發(fā)揮企業(yè)債券融資在縣城新型城鎮(zhèn)化建設方面的積極作用。根據(jù)《發(fā)行指引》，城鎮(zhèn)化專項債券募集資金用于符合《通知》、為市場化自主經營、具有穩(wěn)定持續(xù)經營性現(xiàn)金流的項目，主要支持縣城產業(yè)平臺公共配套設施、縣城新型基礎設施及縣城其他基礎設施領域。
城鎮(zhèn)化專項債券進一步充實了縣城開展新型城鎮(zhèn)化建設的資金來源，現(xiàn)階段縣級城投為發(fā)行主力，結合《發(fā)行指引》相關要求，其對縣級城投利好主要體現(xiàn)為以下三個方面：一是城鎮(zhèn)化專項債券針對發(fā)行主體的限制條件相對較少，一定程度上降低了縣級城投發(fā)債用于項目建設的門檻；二是募集資金可用于補充營運資金，且“用于項目建設部分的募集資金，可償還前期已直接用于募投項目建設的銀行貸款”，這一支持措施有助于緩釋城投流動性壓力；三是根據(jù)《發(fā)行指引》提出的“對已安排中央預算內投資和地方政府專項債券等資金的項目，優(yōu)先支持項目實施主體發(fā)行企業(yè)債券，以支持募投項目所需資金的足額到位”，縣級城投可積極承接地方政府專項債券項目，組合運用多個融資渠道，以降低融資成本，或能進一步提高項目投資效率。此外，從實際發(fā)行情況來看，目前城鎮(zhèn)化專項債券發(fā)行集中于東部、中部地區(qū)的部分省份，而西部地區(qū)申報及發(fā)行均有所滯后，整體呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性差異；雖然《發(fā)行指引》提出“支持縣城特別是縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范地區(qū)內主體信用評級優(yōu)良的企業(yè)，以自身信用發(fā)行本專項企業(yè)債券”，但目前多數(shù)縣級城投在發(fā)行城鎮(zhèn)化專項債券時附加了擔保措施，且并非全部為示范縣名單內的區(qū)域發(fā)債主體。隨著縣城新型城鎮(zhèn)化建設逐步推進，疊加城鎮(zhèn)化專項債券發(fā)行提速，或助推縣級城投加快自身轉型發(fā)展。
短期看園區(qū)類項目選擇縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債的概率較高，但增信措施或依然是發(fā)行必須條件。長期看，此專項債品種是否能大范圍推行，取決于發(fā)行支持政策能否落地，一是，政府支持資金到位情況，二是發(fā)行主體級別要求是否能實現(xiàn)放寬。即專項債券在項目質量方面的高要求需要與發(fā)行效率、發(fā)行條件的支持政策相融合，否則，推廣難度較大。此外，專項企業(yè)債應“專款專用”，像地下綜合管廊、停車場專項債，新型城鎮(zhèn)化建設支持領域與已有專項債重合區(qū)域后期或進一步進行界定。
以山東鄆城縣水滸城市建設置業(yè)有限公司為例，2021年完成縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債的注冊。公司為為鄆城縣主要的基礎設施投融資和建設主體，以工程代建收入為主，政府支持力度較大。本次債券募集資金8億元，其中4億元將用于鄆城縣新動能產業(yè)園基礎設施建設項目，為區(qū)域內重點支持的生物制藥產業(yè)。
4.加強建設用地支撐
優(yōu)化新增建設用地計劃指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標分配，保障縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目的合理用地需求。注重盤活存量建設用地和低效土地，優(yōu)先用于縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目。積極組織農村集體經營性建設用地直接入市，分類推進就地入市或異地調整入市。
（三）建立政府城建投融資一體化管理體系
1.建立職責清晰、管理科學的城市基礎設施項目建設投融資管理體系
建立職責清晰、管理科學的城市基礎設施項目建設投融資管理體系，實行政府城市基礎設施建設投融資項目計劃、投融資、建設、運營（維護）、債務償還一體化管理。在市城建項目計劃部門統(tǒng)一管理下，將納入市政府年度投融資計劃的城市基礎設施建設投融資項目，按職責分工落實到項目主管部門和政府投融資平臺，由政府投融資平臺具體組織實施。市城建項目計劃部門負責城市基礎設施建設項目投融資計劃執(zhí)行的綜合協(xié)調和政府投融資平臺的統(tǒng)一管理。發(fā)改委、國資委、財政局、國土局、監(jiān)察局、審計局等政府相關部門按照各自職能積極支持做好城市基礎建設投融資工作，切實加強監(jiān)督管理。
（1）編制投融資計劃。市、區(qū)、縣城建項目計劃部門根據(jù)市政府確定的城建五年規(guī)劃、年度城建計劃及投融資管理的要求，統(tǒng)籌考慮城建債務規(guī)模和政府投融資平臺的融資能力，編制年度城建項目投融資計劃，確定項目主要部門和投融資平臺，經主管副市、區(qū)、縣長審定，納入政府年度投融資計劃，報市、區(qū)、縣政府審批后下達執(zhí)行。
（2）落實項目融資。項目主管部門會同政府投融資平臺確定項目融資方式，按照融資要求包裝項目，完備立項、審批等融資主體，負責落實項目融資。
（3）實施項目建設。政府投融資平臺作為項目建設的法人主體，負責按照項目建設相關要求和管理制度實施項目建設。項目主管部門負責對項目建設進行協(xié)調、指導、監(jiān)督和管理。
（4）項目的運營管理。項目建成后，按“誰投資、誰擁有”的原則，對符合條件的投融資項目資產由投融資平臺持有，并負責管理和運營（維護），對需專業(yè)部門維護的項目，投融資平臺負責與維護部門簽訂委托協(xié)議。項目主管部門要按照相應的運營管理要求進行監(jiān)督管理。需要移交的投融資項目要落實資產管理責任和運營管理責任。國資部門和財政部門對投融資項目要及時審核決算、納入資產管理，履行資產監(jiān)管責任。
（5）融資項目債務償還。政府投融資平臺是融資項目債務的償還主體。市、區(qū)、縣城建項目計劃部門在編制城建項目投融資計劃時，要會同項目主管部門和政府投融資平臺及相關部門制定償債方案，落實償債責任，明確償債資金來源，按分類管理原則納入政府相關計劃和預算管理。項目主管部門要協(xié)調相關償債責任部門和單位及時落實償債資金，政府投融資平臺要按照政府債務管理的相關規(guī)定，認真執(zhí)行償債計劃，按時足額償還債務。
（6）加強投融資工作管理考核。要建立城市基礎設施建設投融資工作考核管理制度。制定投融資工作目標考核和獎勵政策，形成薪酬體系與投融資工作目標、經營業(yè)績掛鉤的投融資管理考核機制。
2.實現(xiàn)政府城建投融資項目分類運作模式
政府投融資平臺按照不同項目的特點，分別建立并完善城市基礎設施建設項目投融資運作模式。
（1）非經營性項目的運作模式。非經營性項目主要包括敞開式道路、橋梁、城市公共綠化、污水收集管網及其他不收費的城市公益設施等項目。此類項目特點是建設和經營過程無現(xiàn)金流，只有投入，難以按照市場化的方式進行建設和經營。對于這類項目，政府主要采取注入項目資本金、捆綁土地、捆綁經營性項目方式支持，實現(xiàn)預期現(xiàn)金流和債務的平衡。政府投融資平臺運用銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債等方式籌集建設資金，主要用土地收益和經營性項目收入償還債務。
（2）準經營性項目的運作模式。準經營性項目主要包括供水管網，集中輸氣和供熱管網、地鐵等項目。此類項目的特點是提供產品和服務的前提條件下要形成網絡化，投資巨大，建設周期長。對于這類項目，政府主要采取賦予項目經營權和特許經營權、捆綁與項目相關聯(lián)的廣告和停車場經營權、貸款貼息等方式支持，實現(xiàn)預期現(xiàn)金流和債務的平衡。政府投融資平臺運用信托融資、銀行貸款、吸引社會資本投入等方式籌集建設資金，主要用項目經營收入和捆綁的經營性項目收入償還債務。
（3）經營性項目的運作模式。經營性項目主要包括收費公路、供水供熱的源頭設施及其他收費的城市公共設施等項目。此類項目的特點是供給彈性弱、具有規(guī)模經濟效應，基本能夠實現(xiàn)現(xiàn)金流和債務的平衡。對于這類項目，政府主要采取賦予項目經營權和特許經營權、貸款貼息補助等方式支持。政府投融資平臺運用銀行貸款、信托租賃、BOT等方式籌集建設資金，主要用項目本身的經營收入償還債務。
3.加大政府對投融資平臺的支持力度
政府的發(fā)改、財政、國資、土地、建委、工商等相關部門要加大對投融資平臺的支持力度，保障城市基礎設施建設投融資工作的深入開展。
（1）增加投融資平臺優(yōu)良資產。第一，充分整合利用政府各類資產和資源、股權和債權，安裝業(yè)務領域，增加投融資平臺可利用的優(yōu)良資產。第二，將符合相關規(guī)定的投融資平臺投資建設形成的資產，由投融資平臺持有。第三，通過對現(xiàn)有投融資平臺進行改革重組，剝離不良資產，提高資產有效利用率。
（2）賦予土地整理開發(fā)職能。政府投融資平臺可作為政府儲備地塊基礎設施配套工程的實施主體，按照市政府確定的土地儲備計劃進行土地整理開發(fā)。
（3）加大政府資金的投入力度。第一，對政府投融資平臺投資建設的符合條件的政府投融資項目，及時足額注入項目資本金。第二，將國債資金、地債資金、上級專項資金、市本級建設資金等政府性資金，經投融資平臺直接投入到符合規(guī)定的政府投融資項目。第三，對經營性和準經營性項目，根據(jù)相關條件按一定年限、一定比例給予貸款項目貼息或補助。
（4）賦予項目經營權和特許經營權。第一，將符合規(guī)定的投融資項目的經營權賦予投融資平臺。第二，將符合規(guī)定的與政府投融資項目相關聯(lián)的廣告、可經營的相關設施、停車場等經營權賦予投融資平臺。第三，將符合規(guī)定的與政府投融資項目相關聯(lián)的城市供水、污水處理等特許經營權賦予相應的投融資平臺。
（5）運用政府采購方式。將符合相關規(guī)定的政府投融資項目作為標的，政府以分期付款的方式與政府投融資平臺簽訂政府采購合同，形成政府投融資平臺穩(wěn)定的預期收益，用于籌集項目建設資金。
4.進一步明確政府投融資平臺職能
政府投融資平臺是城市基礎設施建設投融資項目的投融資、建設、運營和債務償還的主體，按照職能定位，加強自身建設，完善功能，通過實施資產經營資本運作以及利用政府授予的特許經營權等方式，對城建資源、資產進行整合和優(yōu)化配置，靈活運用金融工具和社會資金，多渠道籌措基礎設施項目建設資金，完成國有資產保值增值，實現(xiàn)投融資項目一體化運作管理要求。
5.加強對政府投融資的風險控制和監(jiān)督管理
第一，市、區(qū)、縣城建項目計劃部門要按照國家相關規(guī)定，與財政部門配合，合理控制城建債務規(guī)模，落實償債計劃，防范政府債務風險。第二，國資和財政部門要加強對投融資平臺資產和資金的監(jiān)管。依據(jù)相關法律規(guī)定，完善融資資金和資產的監(jiān)管措施，跟蹤項目資金使用，確保資金使用的安全、合法、合理。第三，審計和監(jiān)察部門要加強對投融資平臺及政府投融資項目的審計監(jiān)督。