7月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)通過2024年本級財政決算草案的審查結(jié)果報告正式官宣退出地方債務(wù)重點省份名單。這是35號文出臺以來，公開報道的首個退出“地方債務(wù)重點省份”的省市，報告中提到“要加快建立償債備付金制度”。
無獨有偶，財政部部長藍佛安7月30日最新發(fā)文中亦提到“推動建立償債備付金制度”。頻頻提及的償債備付金到底“何方神圣”，本文對什么是償債備付金，其作用是什么，以及如何建立等問題進行初步的梳理和探討。
償債備付金最早見于《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），該文件提出“鼓勵地方結(jié)合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度”。2022年，《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財政政策體系與管理體制的實施意見》（財預(yù)〔2022〕139號）提出“探索建立政府償債備付金制度，防范地方政府專項債券兌付風險”，首次從中央層面將深圳推到探索建立政府償債備付金制度的創(chuàng)新前沿。償債備付金是指各級政府為及時償還到期債務(wù)，避免還債扣款沖擊地方預(yù)算正常運行，按當年到期政府債務(wù)的一定比例在預(yù)算中安排的專項資金，是地方政府防范財政風險的一項重要舉措。通俗來講，償債備付金就像是一個“存錢罐”，是專門為了確保政府債務(wù)能按時還本付息而設(shè)立的。
根據(jù)財政部相關(guān)文件，地方政府債務(wù)包括地方政府一般債務(wù)和地方政府專項債務(wù)。從地方政府一般債券和專項債券的發(fā)行來看，地方政府專項債券的余額明顯大于地方政府一般債，以6月地方政府債券發(fā)行情況為例（表1）。
表1：2025年6月地方政府債券發(fā)行概括
單位：億元
項目 | 本月發(fā)行 | 本年累計發(fā)行 |
地方政府債券發(fā)行額合計 | 11753.22 | 54901.55 |
一般債券 | 3684.58 | 11792.97 |
專項債券 | 8068.64 | 43108.58 |
一、新增債券發(fā)行額小計 | 6280.89 | 26126.70 |
一般債券 | 1009.95 | 4520.17 |
專項債券 | 5270.94 | 21606.53 |
二、再融資債券發(fā)行額小計 | 5472.33 | 28774.85 |
一般債券 | 2674.63 | 7272.80 |
專項債券 | 2797.70 | 21502.05 |
2024年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）鼓勵有條件的地區(qū)建立專項債償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點地區(qū)，包括北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省、河北雄安新區(qū)，要加快建立償債備付金制度。
中央在2021年提出建立政府償債備付金制度，是基于近年來國際經(jīng)濟環(huán)境日趨復(fù)雜，財政收支兩端承壓，各地政府存量債務(wù)規(guī)模龐大、新增限額維持高位的背景下，未雨綢繆防范地方政府債券兌付風險的重要舉措之一。從之前償債備付金的實踐看，當前政府償債備付金在“應(yīng)急”和“增信”兩個方面發(fā)揮重大作用。（一）應(yīng)急：保障政府到期債務(wù)的支付能力在土地出讓收入下降、大規(guī)模的留抵退稅政策沖減財政收入的同時，一系列穩(wěn)增長、促經(jīng)濟政策加大了財政支出。財政收支矛盾加劇，增發(fā)新債及償還舊債壓力加大。地方政府探索建立償債備付金制度可以有效完善償債緩沖機制，避免地方財力受到直接沖擊，減弱可能的違約因素帶來的不良影響，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。政府償債備付金作為一種戰(zhàn)略儲備基金，核心在于風險防范，非必要不使用，能增強市場對地方政府償債能力的信心。同時，政府償債備付金制度也是一種市場化風險增信模式，一方面反映了地方政府的財政實力和應(yīng)急能力，提升發(fā)債主體的信用等級，促進發(fā)行市場化并降低融資成本；另一方面，為二級市場交易提供增量信息，鼓勵投資主體多元化、交易過程透明化，激發(fā)地方債市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，完善交易體系，提升二級市場活躍度，從而推動地方債市整體發(fā)展。國發(fā)〔2021〕5號文件出臺以后，部分省市據(jù)此提出探索建立政府償債備付金制度（表2），但均未制定細化的制度或辦法。目前，各地政府償債備付金機制尚處于探索嘗試階段，暫未出臺相應(yīng)的制度指引或辦法。
落實償債備付金制度，需要完善相應(yīng)的配套機制，從各地實踐中總結(jié)，探索從設(shè)立形式、資金來源、運作管理和激勵約束等四個方面搭建償債備付金運行機制（圖1）。
圖1：償債備付金運行機制
1.設(shè)立償債備付金的形式。采取分級建立的形式，各級財政部門根據(jù)自身財力情況和債務(wù)風險狀況決定是否設(shè)立備付金，必須在保障“三保”支出、黨委政府決策部署、基本民生等重點剛性支出的前提下設(shè)立償債備付金。建議對備付金規(guī)模設(shè)置下限，如湖北省提出“償債備付金占本級同期政府債務(wù)余額的比例一般不低于5%”。
2.明確償債備付金的資金來源。主要資金來源包括債券項目收益、一般公共預(yù)算資金、超收收入、結(jié)余資金、政府性基金收入等。建議償債備付金的資金來源應(yīng)更多地回歸項目本身，如海南省提出“對于市場化收入償還債務(wù)的項目，結(jié)合其收入、償債規(guī)模及年限等，扣除當年還本付息需求后，按照項目收入的一定比例安排償債備付金”。償債備付金將從項目當年收益覆蓋當期本息后的結(jié)余部分進行提取，也對項目自身收益、運營水平提出了更高的標準。
3.做好償債備付金的運營管理。一是實行專戶管理，根據(jù)不同用途將資金分配到個子賬戶中。通過穿透式監(jiān)管和定期督查，實現(xiàn)備付金的及時收繳和穩(wěn)定運營。二是實現(xiàn)備付金的保值增值，地方政府可參考地方國庫現(xiàn)金管理模式，出臺專項債償債備付金相應(yīng)的投資運作管理辦法，考慮采取購買定期存款或者投資國債等低風險的方式或委托商業(yè)銀行等專業(yè)金融機構(gòu)對償債備付金進行資金運營，在確保資金安全、流動性充裕的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)償債備付金的保值、增值。三是做好支出管理。按照非必要不使用的原則，償債備付金應(yīng)主要用于償還政府發(fā)行的債券本金和利息，確保政府及時履行還款責任，應(yīng)設(shè)置科學審查機制，通過明確資金調(diào)取的觸發(fā)條件、審批流程和歸還要求，確保備付金應(yīng)急時“用得好”，又避免濫用導致儲備功能弱化。
4.落實“激勵+約束”雙重保障。一方面，可構(gòu)建激勵機制，例如將償債備付金的繳納狀況作為新增債券額度分配的正向因素，以此激勵各項目、各地區(qū)按時足額繳納。另一方面，考慮設(shè)立使用約束機制，對償債備付金的調(diào)取使用行為加以規(guī)范和約束，比如要求資金使用者制定詳細的歸還或補足計劃，并支付相應(yīng)利息。04
實踐：利用償債備付金規(guī)避債務(wù)風險
作為中央指定的政府償債備付金制度探索創(chuàng)新前沿城市，深圳的鹽田區(qū)在近期憑借這一機制成功為潛在債務(wù)風險筑起“防護屏障”，以實踐印證了償債備付金在債務(wù)風險防控中的重要作用。2024年10月8日，深圳市鹽田區(qū)審計局發(fā)布公告，對深圳市鹽田區(qū)近五年醫(yī)療設(shè)備購置和管理使用情況進行了專項審計調(diào)查。近年來，鹽田區(qū)在提升醫(yī)院醫(yī)療水平方面加大了資金投入，醫(yī)院門診樓建設(shè)及大型醫(yī)療設(shè)備購置累計發(fā)行了7個多億政府專項債（其中購置醫(yī)療設(shè)備約2億元）。問題：審計發(fā)現(xiàn)醫(yī)院未制定還本計劃，未積累資金用于未來償還政府專項債，而是將醫(yī)院運營收益全部投入當期開支，且未來還本時間高度集中，個別年份還債壓力較大，如不盡早積累、籌集還債資金，會增加如期償還債券本金風險，并給財政帶來隱患。解決：審計發(fā)現(xiàn)問題后，區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導高度重視，區(qū)財政區(qū)衛(wèi)健局等部門指導相關(guān)醫(yī)院制定了專項債券還本計劃，將購置醫(yī)療設(shè)備未來需償還本金分攤到每年，計算出每年應(yīng)積累的償債基金，通過計提專項基金的方式，逐年積累還債資金，平滑還債資金缺口，有利于醫(yī)院持續(xù)健康發(fā)展，化解了風險隱患。從政策導向來看，償債備付金作為債務(wù)風險防控體系中的關(guān)鍵一環(huán)，其價值已愈發(fā)清晰。未來，隨著實踐的持續(xù)深入，這一機制將在規(guī)范地方債務(wù)管理、護航經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展中發(fā)揮更深遠的作用，為防范化解地方債務(wù)風險提供堅實支撐。來源：城望研究院根據(jù)公開信息整理而成，本文僅作學習交流用途，版權(quán)歸原作者所有。若涉及版權(quán)侵權(quán)，請通過公眾號后臺留言或直接聯(lián)系我們，我們將第一時間核實并處理。
