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一文速覽丨從經(jīng)營權到特許經(jīng)營權：城投如何在合規(guī)中“玩轉(zhuǎn)”特許經(jīng)營？

時間：2025-08-13 16:30:42  來源：城望集團  作者：城望集團  已閱：0次

國家發(fā)改委官網(wǎng)最新發(fā)布第七批違背市場準入負面清單典型案例，云南楚雄州等地將新能源汽車充電樁授予相關國有企業(yè)經(jīng)營管理，違規(guī)設置特許經(jīng)營權準入壁壘，妨礙其他經(jīng)營主體進入，引發(fā)市場關注。這一案例為新機制下特許經(jīng)營項目的合規(guī)獲取再次敲響了警鐘。城投公司該如何在合規(guī)框架內(nèi)，穩(wěn)穩(wěn)拿下特許經(jīng)營權？


隨著《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）的出臺，我國基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營進入制度重構的新階段，強調(diào)從“政府付費”向“使用者付費”為主、從“重建設”向“重運營”轉(zhuǎn)變。這一調(diào)整讓城投公司在基礎設施和公用服務領域面臨更為復雜的限制與愈發(fā)激烈的競爭，城投唯有對新機制特許經(jīng)營吃的透，才能拿得住。

01

辨析：經(jīng)營權 VS 特許經(jīng)營權

（一）經(jīng)營權
經(jīng)營權是指部門、企業(yè)或個人在法律和經(jīng)濟條件約束下，對特定資源、資產(chǎn)或業(yè)務進行管理和運營的權利。其核心范疇包括對資源的占有、使用、收益及處分等方面的控制權，既涵蓋對物質(zhì)資產(chǎn)的管理，也包括知識產(chǎn)權、商譽等非物質(zhì)資產(chǎn)的運用。
值得注意的是，經(jīng)營權具備與所有權相分離的特性，即經(jīng)營者未必是所有者，但可依據(jù)約定或法律規(guī)定，合法對資產(chǎn)開展管理與運營活動。
（二）特許經(jīng)營權
我國的特許經(jīng)營權分兩大類，商業(yè)特許經(jīng)營權和基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營權。
商業(yè)特許經(jīng)營中的特許人只能是企業(yè)，政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營活動。大家日常提及的特許經(jīng)營權多指第二類——基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營權（下文所提“特許經(jīng)營權”均指“基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營權”）。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令）僅對特許經(jīng)營模式做了定義，對特許經(jīng)營權可以拓展理解為由特定授權主體（通常為政府部門或其授權機構）依法授予企業(yè)或其他組織在一定期限、一定區(qū)域內(nèi)，從事特定公共基礎設施建設、公用事業(yè)運營并獲得收益的專有權利。


（三）兩者的聯(lián)系與差別
特許經(jīng)營權屬于經(jīng)營權的特殊范疇。在未通過該模式授權前，相關權利僅能稱為經(jīng)營權；唯有經(jīng)其正式授權，對應的經(jīng)營權才轉(zhuǎn)化為特許經(jīng)營權（圖1）。

圖1：經(jīng)營權到特許經(jīng)營權的授權機制
這就好比經(jīng)營權是博物館的“通用入場券”，特許經(jīng)營權則類似“特展通行證”——既需基礎資質(zhì)這張“門票”，還得通過特展審批，在指定展區(qū)受到專項管理規(guī)則保護。
相較于普通經(jīng)營權，特許經(jīng)營權具有以下特征（表1）：
（1）授權主體單一性。政府特許經(jīng)營權的授權主體不是獨立的經(jīng)濟單位，而是國家或作為國家代表的政府。
（2）排他性。即在約定的時間及范圍內(nèi)，政府方不得賦予除社會資本方以外的第三方同等經(jīng)營權利，產(chǎn)生壟斷效果，以避免競爭。
（3）不以盈利為目的。政府在進行特許經(jīng)營時只收取少量的手續(xù)費和必要的補償費，是不以盈利為直接目的。
表1：經(jīng)營權與特許經(jīng)營權對比

02

匹配：哪些經(jīng)營權適用特許經(jīng)營模式？

從政策中的適用范圍來看（表2），《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）（以下簡稱“115號文”）和《政府和社會資本合作（PPP）新機制項目審核把關要點（2025年版）》（發(fā)改辦投資〔2025〕376號）均強調(diào)，特許經(jīng)營僅限具有經(jīng)營性收益的領域，如交通、環(huán)保、市政等。目前政策通過“正向清單+負面清單”列舉了特許經(jīng)營適用領域，但未對上述領域的具體范圍進一步細化。

表2：特許經(jīng)營權適用范圍政策一覽

從轉(zhuǎn)化條件來看，經(jīng)營權能否轉(zhuǎn)化成特許經(jīng)營權可以從是否屬于公共服務產(chǎn)品、是否享有收費權、是否影響市場公平競爭等多維度去綜合判斷。
表3：經(jīng)營權到特許經(jīng)營權的轉(zhuǎn)化條件

屬于公共服務產(chǎn)品

特許經(jīng)營會設置市場準入條件、限制市場主體數(shù)量，天然具有壟斷性和排他性，因此其必須具備法定且正當?shù)穆殭鄟碓磁c基礎

享有收費權，聚焦使用者付費

項目收益能夠覆蓋投資和運營成本，不增加地方政府隱性債務風險。付費機制考慮多種因素：（1）項目產(chǎn)出是否具有可計量特性；（2）收益的確定性和靈活性；（3）項目的可融資性；（4）項目當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況等。

不影響市場公平競爭

《公平競爭審查條例》明確要求政府在起草政策措施時，不得通過違法設置或者授予特許經(jīng)營權，限制或者變相限制市場準入和退出。

03

實施：如何合規(guī)拿下特許經(jīng)營權？

115號文明確新機制特許經(jīng)營模式，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（以下簡稱“編寫大綱”）更是規(guī)定地方所屬國有企業(yè)不得直接以特許經(jīng)營者或投資人身份參與政府基礎設施項目。

曾引發(fā)熱議的平陰9.24億元“賣天”事件，是新機制下特許經(jīng)營與低空經(jīng)濟的首次結合。但這一嘗試從2024年11月5日招標、11月26日中標，到12月13日公告中止，僅存續(xù)一個多月便告終結。


城望研究院認為其失敗原因有二：

一是忽視資產(chǎn)屬性，將特許經(jīng)營權單純視作無形資產(chǎn)在產(chǎn)權交易平臺公開拍賣，忽視了空域權屬屬于國家，單位和個人不得擅自轉(zhuǎn)讓和侵占；

二是違背特許經(jīng)營者的基本條件，中標方山東金宇通用航空有限公司屬平陰縣屬國企，違背政策要求。


那么，在新機制下，城投如何破局，合法合規(guī)拿下特許經(jīng)營項目？可從以下角度入手：

圖2：特許經(jīng)營權合規(guī)獲取方式

（一）新建項目（含改擴建）
1.作為政府出資人代表
《編寫大綱》明確規(guī)定，地方本級國企可以作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目，但原則上不得在項目公司中控股。
作為政府出資人代表參股項目公司，是本級國企參與本級政府特許經(jīng)營項目在政策中唯一明確的合規(guī)路徑。

案例：黃山旅游T1線一期工程特許經(jīng)營項目

項目采用BOOT模式實施，特許經(jīng)營期40年，由本級國企作為政府出資代表，與民營企業(yè)合作成立項目公司，通過使用者付費和政府投資支持實現(xiàn)盈利。


2.參股民營企業(yè)
根據(jù)115號文制定的《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，應由民營企業(yè)獨資或控股、股權占比原則上不低于35%的項目，地方國企可以參股的形式間接參與特許經(jīng)營項目（表4），保證投標主體的民營主體地位。

案例：沙井廠、二坑溪廠、九曲灣廠、吳圩二期廠等4個水質(zhì)凈化廠及配套管網(wǎng)特許經(jīng)營項目

該項目采用BOT模式，各子項目的特許經(jīng)營期均為35年，中標公司為武漢天源環(huán)保股份有限公司（現(xiàn)更名為：武漢天源集團股份有限公司）。該公司（國有參股4.4%）作為民企以非聯(lián)合體形式中標35年期特許經(jīng)營項目，對新機制的探索與實踐具有積極意義。


表4：支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營

新建（含改擴建）項目清單（2023年版）

3.層級錯配

根據(jù)《編寫大綱》，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東。意味著非本級項目地方國企可參與，非本級國企可參與其他層級項目。如市級政府可以將本級項目分散委托各區(qū)縣政府實施，由區(qū)縣實施機構招引市屬國企，從而實現(xiàn)地方對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)控制權的目的。


案例：溫州濱海凈水廠項目

項目采用BOT模式實施，區(qū)政府授權主管部門作為實施機構，實施機構通過競爭性磋商的方式選定特許經(jīng)營者。項目通過設置特定條件將區(qū)縣級政府項目交由市級所屬國企實施，保留地方對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的控制權。


（二）存量項目

采用TOT模式（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）。TOT作為特許經(jīng)營模式的實施方式之一（圖3），適用于存量項目。

圖3：TOT模式運作結構

《編寫大綱》對本級國企的限制限于新建（含改擴建）項目，且115號文鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。這意味著地方國企可以作為本級政府和社會資本合作存量TOT項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東。

案例：貴陽市觀山湖公園特許經(jīng)營項目

該項目采用TOT模式，特許經(jīng)營期限為11年。區(qū)政府通過公開招標的方式，將觀山湖公園特許經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給區(qū)屬國有企業(yè)，負責公園的日常運營管理、設施維護、景觀提升等工作。


城投公司作為地方基礎設施建設和公共服務的重要力量，需要深刻理解新機制的政策導向，強化市場化運營能力提升供給效率與質(zhì)量，方能在政策變革與市場競爭中站穩(wěn)腳跟、行穩(wěn)致遠。

來源：城望研究院根據(jù)公開資料梳理、創(chuàng)作而成。若文中內(nèi)容涉及版權問題或需引用授權，歡迎隨時通過公眾號后臺留言與我們聯(lián)系，我們將第一時間妥善處理。